随着网络技术的迅速发展，以互联网为传播媒介的网络广告也突飞猛进地发展，虽然从出现至今只有十几年时间，但增长速度惊人。相关统计显示，2015年第三季度，中国网络广告市场规模为558.6亿元，同比增长37.9%。可以预见，在互联网技术日新月异、不断发展的将来，互联网广告在广告业内必将占据更重要的位置。然而，由于其自身特性，互联网广告存在的各种问题也非常突出，研究探讨工商部门如何更好地监管互联网广告这一课题，具有非常重要的现实意义。今日本栏目刊登的这篇文章介绍了互联网广告的概念、种类以及目前存在的问题，分析了监管的难点所在，提出了完善监管的建议，敬请关注。

互联网广告概述

（一）互联网广告的概念

互联网广告是指通过各类互联网媒介资源发布的广告，是利用互联网媒体上的广告横幅、文本链接、多媒体等方法，在互联网上发布广告，通过网络传递到互联网用户的一种高科技广告运作方式。由于位于信息技术的，与传统媒体（报纸、杂志、电视、广播等）广告及近年来备受垂青的户外广告相比，互联网广告具有得天独厚的优势，利用大数据分析实现的推送更使互联网广告成为现代营销媒体战略的新宠儿。

（二）互联网广告的常见形式

互联网广告形式远比传统媒体广告丰富，涵盖了所有传统媒体的广告形式并有所突破。互联网广告可以按照表现形式、投放目的和传播媒介三个维度进行分类。

1.按照广告的表现形式，互联网广告可以分为富媒体广告和文本广告。

富媒体（Rich

Media）广告：内容包括多媒体（二维和三维动画、影像及声音等），是基于富媒体技术之上的一种新的互联网广告形式。特点是利用富媒体技术把容量大的广告文件（视频广告片、Flash广告等）通过在大流量的门户网站上流畅地播放，收到强曝光、高点击的效果。常见的富媒体广告形式有横幅（旗帜）广告、按钮广告、弹出窗口广告、浮动广告、插播式广告、全屏广告、视频广告等。

文本广告：单纯以文字形式制作的广告，通常放在网页中比较引人注意的地方，内容多为一些吸引眼球的标题，单击后可以超级链接到相关的广告内容页面。一般来说，这类广告所占的空间小，网站通常将数个该类广告排列在网页的两侧。文本广告通常又分为电子邮件广告、固定文字链广告、分类广告等。

2.按照广告的投放目的，互联网广告可以分为品牌广告和搜索广告。

目前国内外互联网广告界大都以此为划分互联网广告的标准。

品牌广告：以实现品牌推广为目的的互联网广告。以在门户网站、垂直网站发布为主，广告形式以富媒体居多。

搜索广告：是建立在搜索引擎技术上的一种特有的互联网广告形式，广告主根据自己的产品或服务的内容、特点等，确定相关的关键词，撰写广告内容并自主定价投放。当用户搜索到广告主投放的关键词时，就会展示相应的广告内容。国内的搜索广告平台为百度，其他还有搜狗、腾讯搜搜等，通常以固定文字链广告和图形广告为主。

3.按照传播媒介，互联网广告可以分为移动互联网广告和桌面互联网广告。

移动互联网广告是指通过移动设备（手机、PSP、平板电脑等）访问移动应用或移动网页时显示的广告，通常有图片、固定文字、视频等形式。移动互联网广告的优势在于到达的性。

桌面互联网广告是相对移动互联网广告而言的，为传统的互联网广告形式，指通过桌面电脑终端访问互联网时显示的广告。

（三）互联网广告的特点

与传统媒体广告相比，互联网广告的特点主要体现在以下方面：

1.广泛性和开放性

互联网广告可以通过互联网把广告信息全天候、不间断地传播到世界各地，这种效果是传统媒体无法达到的。另外，报纸、杂志、电视、广播、路牌等传统广告都具有很大的强迫性，而互联网广告的过程是开放的、非强迫性的。

2.实时性和可控性

互联网广告可以根据客户的需求快速制作并进行投放，而传统广告制作成本较高，投放周期固定。而且，在传统媒体上做广告，发布后很难更改，即使可以改动，往往也需付出很大代价，而互联网广告可以按照客户需要及时变更广告内容。

3.直接性和针对性

通过传统广告，消费者只能间接地接触其所宣传的产品，无法通过广告直接感受产品或了解厂商的具体运作和服务的提供。而互联网广告则不同，只要消费者看到了感兴趣的内容，直接点击鼠标即可进入该企业网站，了解到业务的具体内容。另外，互联网广告可以投放给某些特定的目标人群，甚至可以做到一对一的定向投放。根据不同来访者的特点，互联网广告可以灵活地实现时间定向、地域定向、频道定向，从而实现了对消费者的归类，在一定程度上保证了广告的到达率。

4.双向性和交互性

传统的广告信息流是单向的，即企业推出什么内容，消费者就只能被动地接受什么内容。而互联网广告突破了这种局限，实现了供求双方信息流的双向互动。通过互联网广告的链接，用户可以从厂商的相关站点得到更多、更详尽的信息。另外，用户可以通过广告直接在线填写并提交信息，厂商可以随时得到宝贵的用户反馈信息。互联网广告可以提供进一步的产品查询需求，方便与消费者互动。

5.易统计性和可评估性

在传统媒体做广告，很难准确地知道有多少人接收到广告信息。互联网广告则不同，可以详细统计一个网站各网页被浏览的总次数、每个广告被点击的次数，甚至还可以详细、具体地统计出每个访问者的访问时间和IP地址。另外，提供互联网广告发布的网站一般都能建立用户数据库，包括用户的地域分布、年龄、性别、收入、职业、婚姻状况、爱好等。这些统计资料可帮助广告主统计与分析市场和受众，根据广告目标受众的特点有针对性地投放广告，并根据用户特点作定点投放和跟踪分析，对广告效果作出客观准确的评估。

（四）互联网广告的计费方式

互联网广告与传统广告的区别还有计费方式的不同，了解互联网广告的计费模式对日常监管执法中确认广告费用有重要作用。目前较为主流和常见的计费方式有以下几种：

1.按点击量计费（CPC：Cost Per Click），以每点击一次计费。

2.按展示量计费（CPM：Cost Per Mille），即每千人印象成本，依据广告播放次数来计算广告收费。

3.按引导量计费（CPL：Cost Per Leads），以搜集潜在客户名单多少来收费。

4.按互动量计费（CPA：Cost Per

Action），由广告所带来的用户产生的每次特定行为的费用，即根据每个访问者对网络广告所采取的行动收费的定价模式。对于用户行动有特别的定义，包括形成一次交易、获得一个注册用户、产生一次下载行为等。

（五）互联网广告存在的问题

互联网广告数量大、分布广、可变性和隐蔽性强，网络世界的任何人都可以发布某种形式的广告信息，互联网广告市场变幻莫测，监管也较为滞后，导致互联网广告出现了不少问题，主要表现在以下几方面：

1.发布门槛低，追责难，虚假广告泛滥。

由于网络信息流通没有地域限制，广告发布费用相对低廉，隐蔽性又强，部分广告难以追踪，发布者极易逃避惩处，因此互联网成为虚假广告的重灾区。互联网虚假广告的表现形式包括：消息虚假、品质虚假、功能虚假、价格虚假、证明材料虚假等，医疗美容、药品、医疗器械、保健食品、涉性产品等领域的虚假广告尤其严重，成为困扰网民的“网络”。

2.强迫式广告无孔不入，网民不堪其扰。

互联网上的许多网页，打开后网站内容还未显示，弹出式广告已经蹦了出来；各式浮动广告飘得满屏都是，一不留神就会点击进入；网民的邮箱中也有大量不请自来的广告邮件，严重时甚至挤爆邮箱；各种游戏和软件也会明里暗里推送各种广告信息。这些强迫式广告无孔不入，极大地干扰了网民正常使用互联网，让网民十分厌烦却又无可奈何。

3.粗俗广告不堪入目，夸张广告哗众取宠。

互联网广告体量巨大，内容参差不齐。有的广告使用低俗、含有性暗示的画面和字眼儿甚至不雅视频吸引眼球，增加点击量，违背公序良俗，污染网络环境。一些广告通过夸张、玩文字游戏的方式误导网民点击进入，例如“购车买一送一”，点击进入才发现是买一辆车送一个轮胎，或者是“购物狂欢只要1元”，实际上网站内数千种商品中只有一两件是1元的，如此种种。

互联网广告监管难题

近年来，全国工商系统查处互联网广告案件数逐年增加，网络广告案件数和罚没款呈现逐年上升态势，互联网广告案件在所有广告案件中的占比不断提高，但互联网广告案件查处比例并不高，面临很多实际难题。

（一）违法广告难发现

对监管部门来说，互联网广告的“投放”这一优点成为监管难点之一。随着私密社交网络如微信的兴起，类似朋友圈这种私密空间内发布的广告，监管部门很难发现。传统广告由于具有明显的广告特征，消费者能很快识别；互联网广告尤其是搜索广告，由于隐蔽性较强，普通消费者不易识别，往往当成网站内容点击。

（二）违法广告主体难确认

互联网广告的发布不受时间、空间的限制，由于目前技术和法律法规的限制，工商部门在实践中经常遇到无法界定违法行为发生地、无法找到责任主体或者责任主体在国外无法查处的困境。由于互联网具有交互性，广告主、广告经营者、广告发布者身份可能重合，使得互联网广告主体定位不明确。大多数的互联网企业既是互联网信息服务提供者，又是广告服务提供者。

（三）违法广告难取证

互联网广告的任意性和“可擦写性”，决定了查处互联网广告违法案件时证据固定的难度。由于互联网的无界性，互联网广告中的广告经营者、广告发布者和广告主不在同一行政区域的现象非常普遍。传统违法广告案通常要分头对广告活动三方进行调查取证，而互联网广告违法案件往往很难做到这一点，难以形成完整的证据链，导致办案周期较长，执法成本高昂。

（四）违法广告费用难计算

在互联网广告发布过程中，由于费用较低，投放简单，广告主与广告经营者、广告发布者之间不签订书面合同、口头约定的情形较为常见，广告费用的收支往往缺乏相关凭证，难以确定具体金额。自设网站进行广告宣传的广告费用没有明确的计算口径，如何确定广告费用成为工商部门面临的一大难题。一般广告主与网络服务商签订的合同多为网络技术服务合同，广告费用也计算在网络维护、技术服务之中，工商部门无法律依据或无行业参考标准将其广告费用从中分离出来，给执法工作带来困难。

（五）监管手段落后、法律缺位

目前工商部门监测互联网广告的主要手段还是人工监控，工商部门的工作人员需要根据登记系统内的企业数据，输入网址或通过搜索引擎进行排查，但网页内广告变换频繁、数量巨大，监控耗费了极大的人力和时间，效率却不高。

另外，关于互联网广告管辖权的规定存在局限性，也导致执法困难。特别是第三方交易平台出现后，这类问题尤为突出。目前大多数网售商品通过平台完成交易，广告也多发布在平台网站上。对这部分广告的发布者认定存在争议，导致部分经营者所在地工商部门“想管却管不了”，只能移送平台所在地工商部门；平台所在地工商部门“难管却移送不了”，执法工作陷入困境。

加强和完善互联网广告监管的建议

如何对互联网广告开展行之有效的监管，是工商部门面临的重要课题。针对互联网广告的现状及监管中存在的问题，现提出以下几点建议：

（一）加快互联网广告相关规章制度建设，加强性管理

新《广告法》未对互联网广告作具体规定，针对互联网广告的执法规范尚未出台，在主体界定、管辖权限划定、电子证据效力、广告费用计算、定性处罚等方面需要制定具体规定，使日常执法办案有法可依。同时，制定互联网广告管理办法等专门性法律法规，在法律层面赋予工商部门对网络广告进行全程、跟踪监控的权力。对一些涉网工商企业的经营范围、经营规模、经营方式等进行经常性检查，同时强化对企业信息化程度、网络设置、网上交易等情况的调查了解和分析论证，以有效的技术措施对网络广告进行监管。

（二）建立完善广告监测机制

针对互联网广告技术特点，工商部门应加快互联网广告监测系统建设，为网络广告监管提供技术支持和机制保障。建议已经建立的互联网监测中心实现常态化监测，集中资源，统一标准，开展紧贴式、不间断的监管。建议完善监测软件，提高软件对日常巡查情况的记录精度，并对涉嫌违法的广告线索进行收集固定。通过监测软件和日常监测机制，建立起工商部门对互联网广告的常态化监管。

（三）部门联动发挥联席会议制度的作用

互联网广告涉及领域广，管理难度大，单凭工商部门难以实现有效监管，各地应建立工商、通信、公安、新闻宣传等相关部门间的联动监管制度，以联席会议为平台，各部门间信息共享，加强协作。建议建立健全网络广告网上举报制度，充分发挥广大网民的监督作用。重点监控大型门户网站、视频类网站、网络交易平台、搜索类网站、医药类网站等问题互联网广告多发的网站。

（四）提高工商执法人员素质，加大后勤保障力度

作为广告监管部门，工商部门可以考虑设立专门的网络执法队伍，引进网络技术人才，进行系统的业务知识培训，配备专业的网络执法设备，专门查办互联网广告违法案件。建议将重大、典型案件及时公示，分析研究办案过程中出现的新问题、新情况，积累办案经验，形成行之有效的监管模式。及时更新、升级办案工具及软件，降低执法人员取证难度，提高工商队伍的执法效能。

（五）倡导自律，发挥广告行业组织的自律管理作用

行业自律形式灵活，可以与法律规范形成互补，实现良性管理。一是可通过行业协会规范完善网络广告经营单位内部经营管理制度，建立起严格的广告承接、验证、内部审查合同等制度，以保证网络广告的真实性。二是可引进第三方制衡机制，建立第三方中介组织的评估和监测机制，促进对网络广告的监控管理。通过提供准确的网络广告统计数据，促使利害关系人及时发现并纠正网络广告中出现的问题，督促网络广告发布者认真履行审查义务，终完善网络广告审查制度。

□2015年广告监管及指导广告业发展专家型人才培训班第五课题组