横向视角的执法全过程记录制度研究

（一）公安机关和食品药品监管部门行政执法全过程记录制度的研究

公安机关的做法，以安徽省为例，主要是依托执法信息化，围绕三个关键环节，建立执法全过程记录、可回溯式监督管理制度的工作思路。依托执法信息化，就是充分运用执法记录仪、视频监控设备和同步录音录像设备，通过接报警系统、音视频记录系统、警务督察系统、协同办案系统的互联互通，实现对现场执法活动、办案区和办案场所执法活动的实时监控和记录备案。三个关键环节包括：接处警环节，通过执法办案民警配备、使用执法记录仪，实现对接处警、巡逻等现场执法活动全程动态记录；办案区执法环节，通过建立办案区视频监控系统，实现对人身检查、信息采集等执法活动的实时监控记录；询问环节，通过在询问室配备同步录音录像设备，参照刑事执法的要求，实现对询问违法嫌疑人全程同步录音录像。

食品药品监管部门的做法，以山东省东营市食品药品监督管理局为例，主要是推行食品药品痕迹化监管制度。在食品药品行政许可、日常监管、专项检查、执法办案等各工作环节中，要求食品药品监管人员通过制作执法文书、实地拍照、录像、整理工作档案等方式，固定和保留执法痕迹，落实执法全过程记录制度。重点在日常监督检查、专项整治等执法工作中做到“五有”，即现场有笔录、监管人员和行政相对人有签字、发现问题有处理意见、处理事项有结果、案件移交有清单，确保监管执法全程留痕迹。专门印制针对食品药品企业的11种食品药品监督检查登记簿，要求执法人员将检查内容、检查结果、处理意见等记录在登记簿上，有效保障行政相对人的知情权和监督权。

（二）工商系统日常监管等执法全过程记录制度研究

1.日常监管执法全过程记录量大面广

日常监管执法全过程记录内容繁多、方式要求多样化，与行政处罚相比执法记录更显复杂。表现形式主要包括：对当事人的生产现场实施检查、生产经营的商品质量实施监督抽查、公示的年报实施抽查、网络商品和服务的销售活动实施监督管理等。监管内容主要包括检查当事人是否存在不正当竞争行为、商标违法行为、广告违法行为、传销和违规直销行为、登记违法行为、商品质量是否合格、是否损害消费者合法权益。

对当事人的日常监管记录，根据不同的监管方式和内容，应采取不同的方式进行记录。针对日常检查，应由监管人员填写检查记录单，情况复杂或具有案源线索的当场制作现场笔录；发现当事人存在违法行为需要立即改正或限期改正的，应制发责令改正通知书；需要立案查处的，及时将线索移交给内部的稽查办案机构，并做好相应的移交和审批记录。对轻微违规行为，如需实施当场口头告诫或指导的，邀请见证人或用摄像的方式予以记录。

对商品质量实施监督抽查，应有行政机关委托专业检测机构进行抽样检测的委托记录，检测机构提供的专业资质资料及出具的正规商品检测报告，执法人员送达商品检测报告的记录等。抽查时，执法人员应制作现场笔录，详细记录抽样时执法人员出示执法证等表明身份和告知当事人申请回避的权利等基本要素，同时注明抽样工作单系现场笔录的附件。抽样工作单应由检测机构的专业人员填写，主要记载整个抽样的商品情况，详细记载抽查商品的品名、商标、生产批号和日期、产品标准、样品编号、检验用数量、备份样品数量及保管地点、保管人，样品代表的基数，当事人的联系方式，记录每种商品的评价规则和检验依据，抽样人员和执法人员签署姓名和日期等。对LED、电台、电视台播放的违法广告，需要通过录音或摄像并刻录成光盘配以文字说明的方式予以记录。

2.运用信息化手段实施执法全过程记录

软件运行记录是将整个行政执法过程资料录入各类执法管理系统，执法结果由系统自动生成或人工录入的记录方式，是实行执法行为信息化程序控制的重要途径和方法，能大幅提高基层执法人员日常监管执法全过程记录效率。软件运行记录分为同步记录和非同步记录，同步记录是将整个行政执法过程资料即时录入，结果由电脑自动生成的一种记录方式；非同步记录是执法人员将先期执法过程资料或结果所作的书式记录录入电脑的记录方式，是一种人机分离的记录方式。

近年来，集行政许可、日常监督检查、监督抽查、行政强制、行政处罚、企业信用监管于一体的综合执法软件得到广泛应用。由于此类监管软件可以通过手持移动终端操作，不但方便开展日常监管执法全过程记录，而且有效提升信息记录规范化水平。

在市场监管实践中，运行效果较好的监管软件主要有三类。

一是食监通软件。以宁波市市场监管局食监通软件为例，该软件将日常监管中对不同行业的监管项目和每个项目存在的问题以菜单形式设置，执法人员到达现场后根据菜单项目逐一实施检查，各项检查数据录入后，自动生成检查结果。执法人员对当事人的食品生产许可情况如果有疑问，可点击该主体自动读取许可信息。对于检查不合格的情况，系统自动提示执法人员责令限期改正或立案查处，并根据时间设置作进一步处理提示。该软件要求执法人员对现场检查的数据进行实时实地录入，如果执法人员离开检查现场一定的距离录入数据，系统会记录该数据系非现场录入。

二是工商案件管理信息系统。在规范行政处罚方面，宁波市市场监管局要求按一般程序处罚的案件须在浙江省工商案件管理信息系统中实时运行，使行政处罚从案源管理、立案审批、调查取证和采取行政强制措施、行政处罚审批、案件核审、处罚告知、处罚决定的作出和执行等各个环节得到有效程序控制。通过查询操作，可以看到每件案件清晰的历史流程和节点信息。

三是网络经济监管系统。借助浙江省网络经济监管系统完善红盾标识张贴和经营主体数据库，进一步摸清辖区网络经营主体底数。通过网页浏览、关键词搜索、现场检查、消费者投诉等途径，重点对辖区内网店、重点商品信息发布网站、发布商务信息较多的综合性信息网站以及其他需要重点监管的商品经营主体的网页进行巡查。

四、执法全过程记录的管理与使用

（一）执法记录的整理与归档

执法全过程记录的终固定形式表现为行政执法案卷。行政处罚案卷归档目前严格按照《档案法》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等相关标准制作和装订。案卷在规定时限内装订归档后以年为单位向档案室办理交接手续，由档案室负责保管。

在案卷归档方面，目前除了行政处罚案卷的归档有标准外，工商部门的行政许可、日常监管等其他行政执法行为案卷归档仍缺乏相应的标准，有待从制度层面尽快加以规范。

（二）记录的使用

执法全过程记录是保障行政复议、行政诉讼活动中履行举证责任的重要依据，需要向行政复议机关、人民法院提供案卷、影音资料等记录的，由行政机关相关责任部门统一提供与原件核对无误的复制件。对案卷、影音资料等执法记录材料，实行严格管理，未经批准，不得查阅。当事人需要复制相关执法全过程记录信息的，经行政机关负责人同意，可复制使用，依法应保密的除外。

1.信用信息共享与公开机制

建立健全信用信息共享与公开机制，在日常监管和行政处罚等执法全过程记录的基础上，以智能分析报表建设为契机，通过对企业的市场准入、行政执法等信息进行综合分析，准确把握经济现状，结合区域发展趋势和发展策略，为政府决策提供翔实的数据参考资料。以数据清洗比对系统的建设为着手点，将掌握的数据和其他政府部门交换的数据进行综合研判，筛选出重点行业和重点监管企业，增强部门监管的针对性和有效性。以经济主体智能分析系统为载体，分析企业当前状态和可能面临的问题，适时进行政策调整或行政指导，扶持企业健康发展。

2.执法记录使用中的违法违纪责任

对于已经归档的执法案卷，任何人不得私自复制、保存、传播案卷材料，不得增删、修改、损毁案卷材料，不得利用案卷材料从事非法营利活动。不得私自使用执法记录设备。不得从事违反执法记录管理规定的其他行为。对于违反上述规定的，应依法依纪予以处理。